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建好城乡结合部 扮靓特色世界城
发布日期:2014-03-28 来源:北京老科总 作者:李如理 浏览次数: 字号:【

  建好城乡结合部 扮靓特色世界城
  北京老科技工作者总会


  2011年初开始,北京老科技工作者总会开展了“推进北京市城乡结合部建设,建设具有中国特色的世界城市”的课题调研。5~8月,在丰台区老科协配合下,深入该区城乡结合部开展调查,并两次召开有区发改委、农委、市政管委等十几家区综合部门领导和专家参加的研讨会。在此基础上,9月20日,北京老科技工作者总会呈请市委研究室与其联合举办了“推进北京市城乡结合部建设研讨会”,中国农科院、中国农业大学、北京林业大学、市委研究室、市农委、市城乡建设办、市农研中心等8位专家和领导提交了论文,并展开了热烈的讨论,建言献策。现将情况报告如下:
  一、北京市推进城乡结合部建设,取得了重大成就和宝贵经验
  城乡结合部是一个随着城市发展,城市圈不断向外扩展延伸,其区位、面积不断发生阶段性变化的部位概念。1949年北京市建成区109平方公里,当时的城乡结合部是指这109平方公里周边的亦城亦乡地区;2007年北京市建成区扩展到1289多平方公里,城乡结合部便随之指这1289多平方公里周边的农村地区。
  历史和现实都表明,城乡结合部建设不仅关系到本部位面貌,而且密切关系到整座城市功能的实施,城乡结合部是城市的虑网、屏障和支撑,对于整座城市的面貌和档次起着决定性作用。
  北京市城乡结合部地区,目前特指规划中心城区范围内现存的乡(镇)及其行政村。新中国成立以来,北京市在整体推进全市经济社会发展进程中,一直致力于加强城乡结合部建设。特别是近20年来,市委、市政府先后规划、实施了两道环城绿化隔离带建设、奥运环境整治工程和50个重点村治理建设等一大批重点工程,在分别实现了各自总体任务目标的同时,都进一步改进了城乡结合部面貌,引领城乡结合部建设走上了可持续发展的科学道路。在工作中,坚持政府主导,农民主体,部门联动,社会参与的方针;以改革为动力,实行体制机制创新,破解城乡二元结构,创立多种模式,坚持因地制宜,实行一村一策;兼顾国家、农村集体和社会各方利益,重点向农民倾斜,投入巨大人力、财力,依法对被占地农民实行补偿,妥善加以安置。在市委、市政府领导下,上下同心戮力推进北京市城乡结合部建设,广大城乡结合部地区面貌发生了翻天覆地的变化,极大地改善和提高了区域内城乡居民的生活水平和质量,成绩是巨大的,经验是宝贵的,群众是满意的。北京市积极推进城乡结合部建设,为建设人文北京、科技北京、绿色北京和具有中国特色的世界城市提供了有力支撑和重要保障。
  二、北京城乡结合部的改造建设面着艰巨任务
  城乡结合部的问题是城市化进程中必然要出现的问题。在近、现代史上,既有美国自20世纪50年代开始、直到本世纪还在不断完善的都市边缘区建设规划经验,有英国伦敦市自上世纪二、三十年代开始实施的绿带政策及俄罗斯莫斯科市自1935年开始的森林保护带建设等宝贵经验,也有巴西、印度等国家内众多城市严重存在的贫民窟问题等深刻教训。
  北京市城乡结合部地区在整体推进经济社会全面健康发展的同时,由于种种原因,主要是历史积累的城乡差别和长期的城乡二元结构体制,造成城乡结合部问题复杂,矛盾尖锐,已经成为城市建设发展中的焦点、热点和难点。深入推进城乡结合部建设面临着极其艰巨而紧迫的任务。主要是:
  1、基础设施薄弱,社会事业发展滞后。历史积累起来的城乡差别,造成城乡结合部生产力水平低,基础设施薄弱。北京市城乡结合部一些乡(镇)、村的水、汽、路、通讯等与市政管网不接轨,部位内居民生产经营和生活十分不便;教育、科技、卫生、文化等社会事业与城区的差距更加明显。
  2、城乡二元结构严重阻碍推进城乡结合部建设。历史上长期存在、上世纪50年代后期在我国被强化起来的城乡二元结构在城乡之间筑起了高墙,城乡管理实行不同的体制,公共设施和社会事业资金投入设置不同的渠道,实行不同的标准,重城轻乡;在城乡结合部快速步入城市化的进程中,很多本应由政府承担的社会管理职责,如社会治安管理、垃圾储运消纳、饮用水供应等,推给了乡(镇)、村集体,而相应的成本费用支出,也同时摊在了该集体农民头上。
  此外,在社保、绿地管护及垃圾处理等诸多方面的财政投入,实行城乡有别的双重标准,农村都大大低于城市。在城乡高度融合的北京城乡结合部,农民没有享受到均等化的社会服务,农民生活水平和质量受到制约,农民素质的全面提高受到影响,阻碍了城市化进程。
  管理体制上,政经合一的乡(镇)、村管理体制与社区管理体制在城乡结合部同时并存,互相胶着,难解难分,矛盾尖锐,行政成本攀升,效率低下。在北京朝着世界城市目标大步前进的进程中,城乡结合部有些地区被边缘化。
  3. 一大批村缺乏主导产业支撑。
  由于国家建设用地和绿隔建设占地,使北京城乡结合部一大部分村失去了耕地,而既与城市拓展功能相衔接、又与本地情况相适应的主导产业尚未建立起来,致使当地农民成为“三无”农民——无地、无业、无固定收入,多数农民收入低而不稳。这是关乎农民切身利益和社会稳定的大事,应引起高度关注。
  4. 绿隔政策不衔接,难落实。
  北京市规划建设的绿化隔离带,基本上位于城乡结合部地区。从1994年起,主要是2001年、2003年,北京市相继出台一批文件,规化实施北京城区周边兴建两道绿化隔离带,并实行一系列相关产业政策。但是,不少工作是分别在不同时期、各自按不同政策展开,现仍在并肩推进之中,造成政策不统一、不衔接,矛盾很大,难以落实。
  由于体制上的原因,绿隔内的绿地养护费用,市、区财政投入严重不足,巨大的差额需从集体企业的积累中支付,不仅加重了农村集体经济负担,也因众多村无力负担而荒废了绿地管护。更严重的是,由于绿隔内的绿地绝大多数没有被规范地纳入城市绿地管理体系,监管体制不健全,故被非法侵占现象时有发生,有的甚至被毁林搞建设。这种前边绿化,后边荒废乃至毁弃的现象应当引起高度警惕。
  5. 管理难度大,存在安全隐患。
  城市化进程中,流动人口汹涌流城乡结合部。面对流动人口居住需求的急剧上升,城乡结合部原住农民利用“一户一宅”政策的模糊性,在自家宅基地乃至集体空闲地上“种房”出租,分享城市化带来的级差收益。城乡结合部绝大部分都有私搭乱建等违章建筑,极难治理。
  由于各区政府有关流动人口的服务管理机制不健全,管理力量有限,大量流动人口违法生产经营问题难以处置,村民私自出租房屋难以管理,城乡结合部往往成为生产经营安全事故隐患和社会治安问题多发区,甚至成为犯罪发生的温床。城乡结合部流动人口管理难题亟待破解和加强。
  三、对策建议
  1. 准确把握城乡结合部功能定位,建好北京城功能拓展区。
  北京市城乡结合部功能定位是北京城功能拓展区,是城区绿色生态屏障。这在北京城市发展总体规划中是明确的。要深入宣传,在全市、首先在城乡结合部干部群众中家喻户晓,深入人心;上下同心戮力,共同把关,特别是规划部门要严格把关,坚决贯彻执行。
  北京市的功能重要方面是为中央服务,是全国的政治、文化中心、国际交往中心;并正在朝着在金融、信息、科技创新等重大领域能够引领世界发展方向、影响世界发展进程的世界城市迈进。遵照规划,北京市上述功能应有计划、有步骤地向城乡结合部拓展、辐射。把城乡结合部建成接纳城市核心区功能的重要战略区域,促进其城市化进程,使其成为北京城区的有机组成部分。
  城乡结合部是北京城市健康运行的重要保障地,但应防止其发挥城市拓展功能有限,而变成城市垃圾、废弃物、污水储运消纳处理场;城乡结合部是首都人口疏解的主区域,但应防止利用绿隔等城乡结合部优惠开发政策违规搞房地产开发,把城乡结合部建成睡城、建成市区的钢筋水泥屏障。
  2. 建立规划统领机制,效仿50个重点村模式加快城乡结合部改造建设。
  制订以城区拓展功能为先导,土地用项为轴心,产业发展为前提,农民安置就业为重点,集体经济产权制度改革为保障,涵盖基础设施建设、社会事业发展、干部群众素质全面提高的综合发展规划和实施计划。以区政府为主导,“三规”(空间规划、土地规划、产业规划)统一到目前城乡结合部涉及到的全部行政村。规划由区政府为主持制定,报市规划部门审批。
  50个重点村建设,市、区财政投入过大,城乡结合部现有的301个行政村、乃至规划的不远之将来的1178个行政村完全照搬50个重点村的现行政策,市、区财政都难以为继,不可持续。建议调整土地开发溢价收益分配政策,妥善处理市、区、行政村三者利益关系,即将50个重点村土地溢价全部返给行政村平衡改造建设资金的现行政策,改为根据行政村集体经济实力强弱的不同情况,土地溢价收益在市、区、行政村(甚至包括乡、镇财政)之间合理分配:行政村集体经济实力强的, 改造建设资金村集体投入比例适当大一点,土地溢价收益向市、区财政上缴多一些;相反,上缴少一些。行政村集体经济实力强的,建设标准可以适当高一些,进程可以快一些;相反,则应低一些、慢一些。总之,既要保证城乡结合部各行政村改造建设资金投入可持续,市、区财政能够承担,又要避免各行政村之间因级差地租而造成的农民所得补偿奇高奇低现象。
  根据各个行政村领导班子集体和村集体经济实力的具体情况,有计划、有步骤地分期分批实施,引领那些领导班子集体强、村集体经济实力雄厚的村先行试点、起步;同时,创造条件,带领组织城乡结合部各行政村分批跟进。规划和实施计划可以先搭起骨架,在实施中逐步完善。
  3. 努力创造条件,解决好几个具体问题。
  一是提高养老保障金和医疗待遇水平。2008年新农保实施后,农区养老金待遇平均为432元/月,而城镇职工养老金待遇平均则为1580元/月,相差三倍之多;医疗待遇水平相差更大。养老和医疗是城乡结合部农民最关心的两大问题。一些经济实力较强的农村集体,早就提出参照征地农转居人员参加城镇社保的办法办理,但苦于政策限制难以实行。建议市、区财政拨一点,农村集体出一点,农民自己拿一点;农村集体经济实力较强的多出一点,农村集体经济实力较弱的市、区财政多拨一点,提高城乡结合部农民养老和医疗待遇水平,实行与城镇居民同等待遇。
  二是加强“绿隔”建设领导,高标准推进“绿隔”建设。“绿隔”建设持续时间长,政策不衔接,头绪矛盾多,工作难推进。建议效仿50个重点村的模式加强领导,高标准推进,坚决避免“绿隔”搞成“半拉子”工程。在此基础上,建议研究制定《北京市绿化隔离带建设管护法》,依法纠正荒废绿隔现象,依法严禁违反绿隔规划而从事营利性开发,把北京市绿化隔离带建设管护纳入法制化轨道。
  4. 改善和加强领导。
  加强北京市城乡结合部建设,发挥好301个行政村、乃至1178个行政村的城市拓展功能,应建立、实行在市委、市政府统一领导下,区政府为主导,行政村为主体,市、区各项优惠政策集成,市、区各相关部门服务的领导体制和工作机制,把任务压在区委、区政府肩上,建立规划目标考核制度,加强考核和监督。
  (执笔人: 李如理)

 

 

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