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发展沟域经济 建设世界城市
发布日期:2014-03-28 来源:北京老科总 作者:李如理 浏览次数: 字号:【

  发展沟域经济建设世界城市


  2010年3月30日 —4月1日北京老科总四届二次理事会上通过的《北京老科总2010年工作要点》,将发展沟域经济问题向市委、市政府建言献策确定为今年的一项重点工作。据此,老科总服务“三农”工作委员会自身开展了深入地学习探讨,参加了中农大分会举办的发展沟域经济研讨会,与市水务局、首经贸大、北京农职院等部门和单位的领导及专家进行了沟通与交流,协同市农委及相关区县组织中央、北京市农业科研院所、大专院校有关专家于7月2日、6日分别赴延庆百里山水画廊、门头沟妙峰山沟域考察,在此基础上,有关领导、专家撰写了一批发展沟域经济的论文,已选定16篇刊印成册。10月17日,北京老科总会同市农委主管山区工作的领导及相关处室召开了有近50人参加的“发展沟域经济,建设世界城市”研讨会,会上专家踊跃发言,不乏真知灼见。现归纳整理,报告如下。
  一、北京发展沟域经济成果显著,必将在全国发挥积极的示范和导向作用,并将在建设世界城市进程中展现独特魅力
  北京市山区面积1.04万平方公里,占全市国土总面积的62%,在京、津、沪三大直辖市中是独特的,在世界各大国首都中也是少有的。
  新中国成立60多年来,历届市委、市政府重视山区开发建设,取得了一个又一个重大的阶段性成果。
  毛泽东主席在《中国农村的社会主义高潮》一书中有一篇著名的按语:“这是一个十三年的长远计划,可以作为各地的参考。这种计划的用处,是有一个长远的目标,使人们的眼光不被限制在眼前走出的一步。这种计划只是一个大的方向,还要用每一个五年计划和每一年的年度计划去加以具体化。由于几个年度计划的实行,远景计划会要一再加以修改的。”毛主席这篇著名的按语就是对北京市委、市政府1954年秋组织力量帮助京西矿区黄安坨农林牧生产合作社(今门头沟区黄塔乡黄安坨村)在山区制订农林牧十三年发展远景规划的批示。毛主席的按语昭示,新中国成立伊始,北京山区的开发建设即已翻开了崭新的一页。
  改革开放以来,北京山区不断深化改革,扩大开放,取得了骄人的成绩。近两年实施的更是在新的战略机遇期,面对建设世界城市的战略目标,把北京山区开发建设的重大意义提高到了前所未有的战略高度。不到两年时间,山区就出现了一批特色鲜明、面貌一新的沟域。更令人欣喜的是山区广大干部群众进一步转变观念,向社会乃至全世界敞开山门,招商引资,发展高端产业,推动社会进步,北京山区开发建设的大业驶入了建设世界城市的快车道。
  我国山地面积广大,山区经济社会发展状况在整个国家发展壮大进程中举足轻重。据上世纪80年代末统计,全国山区面积占国土总面积67.6%,山区县市占全国县市总数62.8%,山区人口占全国总人口44.7%。1957年,中共中央农工部在京曾召开过一次震撼人心的会议——全国山区工作座谈会。会议确定了山区开发建设的方针政策和战略目标,朱德副主席代表党中央在大会上宣布:“中央把建设山区作为第二、第三个五年计划的重点之一,准备抽调大批优秀干部支援山区”。会议要求“要指定一名副书记或副省长主管山区工作”,“成立山区生产规划办公室”,建立专人负责制,列入议事日程,加强领导。由于后来全局性的工作失误,会议精神没能得到贯彻执行,但是,此次会议精神历久弥新,至今放射着耀眼的光辉。上世纪末国务院成立扶贫办,重点扶持的贫困地区,绝大部分是生产、生活条件极端恶劣的石质山区、贫瘠的高原和丘陵地区。享誉世界、影响深远的中国扶贫开发事业,在很大程度上就是山区开发建设事业。目前,北京市加快山区开发建设,大力发展沟域经济,积极推进城乡统筹,大力改变山区面貌,稳步提高山区农民生活水平,有效改善全市环境质量,这一切势必在全国发挥积极的示范和导向作用。
  山区开发建设是一个世界性的热门话题,联合国曾把2002年定为国际山区年。1998年11月24日,联合国代表大会做出了53号决议,向全世界郑重声明,2002年为国际山区年,其宗旨是加强山区资源保护,健康推进山区和低洼地区的开发建设,实现可持续发展。北京提出了建设“三个北京”和建设世界城市的战略目标。在现今世界城市中,与伦敦、纽约及东京等公认的世界城市相比,占市域面积62%的山区是北京市独特的优势,是北京建设世界城市的战略腹地。北京山区沟域经济的发展,必将为北京这座迅速崛起的世界城市增添无穷的独特魅力。
  二、充分发挥山区的战略腹地功能,实行中心城区对山区的辐射、外延战略
  北京山区的功能定位是生态涵养发展区。生态涵养与山区发展是两个并行不悖的战略目标,二者不可偏废。生态涵养是根本,只有积极涵养山区生态,保护并不断改善山区生态环境,山区才能为首都源源不断地提供巨大的不可替代的生态效益,从而保障北京高水平、高适量、可持续发展。同样,山区经济社会健康发展,才能不断提高、改善山区农民乃至全市人民的生活水平和质量。同时,科学发展还是有效涵养的前提和保障。排斥发展的涵养,就是在大自然面前无所作为,任其自生自灭、自然演替。这不符合科学发展观。涵养与发展二者的关系只能是在涵养中发展,在发展中涵养,同时并重,互相促进。
  目前,首都功能核心区资源过于集中,人口高度密集,空间几成饱和状态,急于开辟新的空间进行转移和疏散。在经济规律作用下,受利益驱使,这个转移和疏散的进程冲破了首规委“分散集团式”发展格局和网格化管理模式,自发呈现出自中心城区向城乡结合部、向远郊区县城梯次转移和疏散的“摊大饼”态势。对此,如不采取果断措施坚决加以纠正,必将毁掉首规委城市建设规划,后果不堪设想。
  北京山区是北京建设世界城市的战略腹地,是接收容纳首都功能核心区资源、人口的理想新空间。
  山区有数量可观的可开发区,可以建立总部经济基地,高科技研发基地,高端会展中心,发展旅游度假、医疗卫生、文化创意、科普教育、休闲娱乐等山区新兴产业。只要政府在山区打造与城区均等的基础设施并实行相应的优惠政策,山区会有足够的吸引力。中心城区对山区应实行辐射、外延战略,即不是单纯用行政手段硬性把机关企事业单位整建制迁往山区,而是用政策鼓励、吸引其将本机构中的适宜部分迁往山区,向山区辐射、外延,实现城里、山里都有摊。这将是遵循首规委城市建设规划,建设“三个北京”,建设建设世界城市的最佳方案。山区农民的产业、事业由山区农民主导;首都功能核心区辐射、迁至山区的产业、项目,山区农民给予服务。城乡统筹,推动山区经济放量增长,社会事业快速进步。
  三、推进城乡统筹,科学规划山区
  京郊山区发展滞后,是北京实现城乡统筹、建设社会主义新农村最薄弱的环节,是建设“三个北京”、建成世界城市的瓶颈。越是发展滞后,越要优先规划,发挥后发优势。
  京郊山区已经定位为生态涵养发展区,在此基础上,规划应该进一步细化,把北京山区分别划定为禁止开发区、限制开发区和开发区。
  对那些生态环境脆弱,地质气象灾害频发,如果作为建设用地开发必将破坏生态,影响环境,招致灾害的山区,划定为禁止开发区。在禁开发区内,只能进行工程或自然涵养,不能进行其他任何活动,依法实行严格保护。
  对那些生态环境良好稳定、面积较大的山区,特别是广大的浅山区及深山区较大的盆地,划定为开发区。在开发区内,依法划拨建设用地指标,规划适宜的发展项目,加快山区经济社会发展。在项目开发中,要规定相应的涵养生态、保护环境任务。在发展中涵养生态,改善环境。
  对介于禁开发区与开发区状态下的山区,划定为限制开发区。对于不可开发的地区,作为禁止开发区管理,加以限制;对于适宜开发的地区进行有限开发。
  北京市规划工作的重点应适当向京郊山区转移。建议首规委设立京郊山区规划处室,七个山区区县规划部门内设立相应机构,专司山区规划。
  四、大力加强山区基础设施建设
  大力加强山区水电路等基础设施建设,是山区加快经济社会发展的基础和前提;山区与城区实现社会资源均等、发展成果共享,是城乡统筹、实现城乡一体化的最终标志。
  要大力发展山区交通设施建设。有计划、有步骤地加快现有高速路、快速路及轨道交通向山区重要景点、开发区延伸速度,打造首都功能核心区1--- 2小时运行圈,保证在1- -2小时内由市中心乘车可以到达山区任何一个重要景点或开发区。
  在划定的山区开发区上,主要由市、区县政府投资,开展基础设施建设,在原“七通
  一平”基础上,实现无线通讯和宽带全覆盖,达到“八通一平”、“九通一平”,筑巢引凤,招商引资。
  五、高度重视北京山区防灾避险工作
  北京山区不少地区存在地质、气象严重灾害的潜在威胁。这方面,北京既有自身历史上的惨痛教训,又有近期汶川、舟曲的现实借鉴,应高度重视,时刻铭记。
  北京地区春旱严重,十年九旱,成灾基本在山区。上世纪90年代后期至今,北京地区持续干旱,地下水位连续下降,山区部分村庄人畜饮水困难,有些地区解决以后又有反复。夏季雨量集中,山区不仅风雹灾害频繁,而且由于山高坡陡谷深,加之相应的地质条件,受到洪水泥石流的严重威胁。据国家地质部地质遥感中心上世纪90年代初期报告,北京山区发生过泥石流的沟道共518条,其中,古代泥石流沟道290条,现代泥石流沟道228条。灾情基本上由山洪所至。据预测,在日降雨200毫米情况下,可能发生泥石流的沟道462条,北京山区受洪水泥石流严重威胁的曾有890处,十数万人。1949—1995年,京郊山区发生泥石流灾害达19次之多,其中,造成重大人员伤亡和经济损失的就有7次。如1969年7月初到8月中旬,密云、怀柔两县交界的云蒙山地区发生泥石流,冲毁房屋760间,冲走大牲畜147头,死亡159人,伤98人;1976年7月23日,密云县北部山区发生泥石流,冲毁房屋3574间,冲毁耕地2330亩,死亡105人。改革开放以来,市政府先后投巨资,一方面加强水土流失治理,一方面持续实施山区搬迁工程,已为一大部分山区农民除灾解困。北京市水利局2000年曾制定出《北京地区泥石流易发区分布图》,近年,市水务局又开展了“清洁小流域治理工程”,对北京山区防灾减灾和环境治理发挥了积极作用。与此同时,市水务、国土、地质等部门对山区洪水泥石流等灾害进行了深入的普查,并加快了频次。无疑,上述举措大大提高了北京山区抗灾防灾能力。但是,山区部分干部、农民防灾意识薄弱,灾情过后,便“好了伤疤忘了疼”,依然在险区重操旧业,甚至在在险区进行新的大规模开发,造成旧患未除又潜伏新患。因此,在清除山区现有隐患的同时,各级政府及有关部门务必要未雨绸缪,增强防范意识,进一步摸清北京山区地质、气象等灾害的分布状况,制订、完善治理防范措施,建立预警应急机制,落实相关措施,建立相应指标体系和考核机制,加强检查督促,增强抗灾能力,切实把北京山区除灾避险、防灾减灾工作落到实处,力争“小灾无害,大灾小害”。
  六、针对北京山区实际,实行强有力的优惠政策
  北京山区是北京建设世界城市的战略腹地,战略地位十分重要。但是,由于山区自身的限制因素,严重制约了其发展,致使其在发挥战略功能过程中困难重重,因而,必须实行有利于山区发展的特殊政策。多年来,在几个重大的关键历史时期,历届市委、市政府都实行过特殊的山区政策,并在当时取得了相应的成效。但是,随着全社会的整体发展,特别是改革开放以来的快速发展,山区的特殊政策陆续变成了面上的普遍政策,目前,山区的特殊政策所剩无几,力度甚微,很难改变现状。因此,在建设“三个北京”、建设世界城市新的战略任务面前,需要实行新的山区特殊政策。
  山区应实行特殊的建设用地政策。为了实现建设用地效益的最大化,山区区县分得的建设用地指标安排顺序基本上是先县城周边,后中心乡镇,山区没有份。山区土地整合存量(山区村庄搬迁节约出来的建设用地)一般也被用到山外发达地区。至于目前实行的按人口确定建设用地指标政策,由于山区地广人稀,更使其处于政策的边缘和末梢,劣势明显。建议在现行建设用地政策之外,实行山区特殊的建设用地政策,即按山区开发区和限制开发区中可开发区的实际面积及项目建设用地的实际需要,划拨给所需建设用地指标。
  要实行城山对接。长期以来,市委、市政府一直在组织、推进城近郊区及平原区县对口支援山区区县。取得了一定的成果。但是,由于种种原因,这项工作常常处于时紧时松、时断时续状态。目前,应进一步抓紧这项工作,在原对口支援基础上,实行新的城山对接,即每个城近郊区及平原区与一个山区区县结对,城近郊区及平原区将本区内由于资源过于集中、难以持续发展而又适于山区的发展项目向山区延伸或辐射,实现互利共赢。
  山区的功能要立法。北京山区的功能定位为生态涵养发展区。对此,北京市相关部门在思想和工作部署上存在两种偏差。一是对生态涵养功能重视不够,投入不足。历史上,对于山区生态一贯是听凭自然,任期自生自灭;人迹所至,更是索取多,涵养少。新中国成立以后,特别是改革开放以后,这种状况得到根本改观,掀起了一波又一波的大规模宜林荒山人工造林,特别是投入巨大人力物力开展前山脸及重要景点裸岩爆破造林。近年来,财政又斥巨资组织山区农民看山护林,抚育中幼林。这一切,对于山区自身的生态涵养及对于平原及城区的生态贡献都取得了巨大成效。但是,也有些部门受传统观念影响,主动涵养动力不足,投入不够,与市总体规划不和拍。第二,更严重的是,有些部门片面强调涵养,对于发展功能重视不够,缺乏冲动。认识上,片面认为涵养保险,发展可能破坏环境,担当风险;发展项目安排上,态度消极,甚至设置障碍;政策上,被动无为,甚至一概堵死。从而把发展与涵养对立起来。应完整理解、全面实现首都总体规划中的山区功能定位,处理好发展与涵养二者之间的关系。在此,建议借鉴日本通过立法推进山区开发的做法,制订京郊山区功能法。
  要设立沟域经济发展专项财政资金。对于山区建设的资金支持,市、区县财政在不同历史时期都进了很大努力。上世纪80年代中期,在资金趋紧情况下,市财政克服困难,每年划拨500万元给36个贫困山区乡镇,作为山区发展专项资金,支持山区发展。90年代初期,山区小康资金每年又增加到4000万元,支持60个边远贫困山区乡镇发展,与此同时,市、区县各有关部门对山区的建设资金投入大幅增加。支山财政资金大幅增加,对于加强山区建设、改变山区面貌发挥了巨大支撑作用。目前,京郊山区与建设世界城市目标差距大,任务重,特别是基础设施建设任务重,沟域经济待建项目多,这些都需巨额资金给予支持。应设立沟域经济发展专项财政资金,由市政府主管部门牵头,会同市、区县有关部门,管好用好专项资金。与此同时,主管部门应协调市、区县各有关部门相关资金向山区倾斜,支持沟域经济又好又快发展。
  
 

 

 

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